众所周知，公众诉求在政治学中指公众对政府系统的利益诉求，即其对象是政府机关，包括行政机关、司法机关、立法机关等。

尽管把16-19世纪的宪政历史划入古典麾下，与西方法律思想史中古典自然法学的流行时间是互相契合的，但它不能体现西方宪政史自身发展的阶段性特点，而且，这种分期还与相邻的历史学科把16世纪界定为现代史开端的历史分期不相协调。这一成就既不是一个世纪也不是一个民族所造就的，可能成为全人类永恒遗产。

于是，在20世纪，西方各国纷纷抛弃了消极宪政理念与实践，转而踏上积极宪政的轨道，美国的罗斯福新政堪称是这一转变的标志性事件。古希腊的城邦国家由某一中心城市连同四周乡村组成，总数多达600-700个。[9] [美]乔·萨托利：《民主新论》，东方出版社1998年版第315页。[13] [美]斯科特·戈登：《控制国家——西方宪政的历史》，江苏人民出版社 2001年版，第96页。当然，以上所述是基于广义宪政史而言的，亦即把人类争取宪政的斗争和探索宪政的努力全都纳入到宪政史的范畴。

1832年英国桂冠诗人苏瑞最先提出和使用了宪政一词。那时，除了国家的内外安全外，其他事务统统交由社会自发调节，国家职能总量呈递减趋势，政府权力被压缩到了最低限度，仅仅充当着一个守夜人或交通警的角色。这其中的根本原因并不复杂，一方面，社会资源的有限性与人们占有欲的无限性会导致社会矛盾。

在一些国家，公众诉权甚至成为宪法和宪政关注的首要问题。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。具体言之，公众诉求表达机制究竟是公法范畴的东西，还是私法范畴的东西我们并不明确。由此定义我们应当把握以下切入点：一则，公众诉求表达机制法律建构的标的是诉求表达机制。

公众诉求表达机制有诸多横向排列的制度，这些制度构成了公众诉求表达中的制度类型，不同的制度针对不同诉求中的利益类型或诉求类型。法外的公众诉求表达又可以分为两种具体形态：第一种形态是在一国的机制和法律机制中不曾认同公众诉求表达的一般概念，不曾认同公众诉求表达的具体形式，不曾认同公众诉求表达行为的合法性等。

但就诉求表达机制而论，法律层面的东西并不比政策层面的东西多。任何形式的公众诉求都与一定的利益有关。程序上的法形式则是实现主体权利的行为过程，包括行为方式和环节若干方面。公众诉求表达机制在我国尚未成为法律概念，就这个概念的全称而言最早出现于中共十七大文件中，而该文件只是提到了这一概念，并没有界定它的基本涵义。

政治机制在宪政模式之下只是社会公众手中所掌握的一个工具。但是，随着社会的发展，公众诉求的绝对量较前有所上升。在公众诉求表达的整个过程中，政治系统的敏感程度对接收、认可、处理等起着决定作用。诉求的具体方法和路径，即以什么方式完成某种诉求。

应当说明的是，在进入福利国家的国家形态中，法律的性质在一定程度上发生了变化，法律的渊源由正式渊源向非正式渊源转化，这样调适多元诉求表达路径的行为规则就不仅仅是法律典则，那些被称之为非正式的法律文件往往成了公众诉求表达的主要调节规则。当然，这里我们还没有将一些公众以违法形式进行诉求表达的行为算进来。

第二，公众诉求表达机制的法关系是公法关系。上列理论各有其道理，在笔者看来，两者可以是不冲突的。

这可以说是公众诉求表达机制法治化不足的另一表现。另一方面，公众本身是由诸多社会个体和群体集合而成的。一定意义上讲，社会这个概念本身就包含了矛盾。正是这种对具体法律关系的超越使我们不但要确定公众诉求表达是一种法律关系的事实，而且还要为其所存在的法律关系进行定性。公众诉求表达机制的构建必须依法为之，这是建设法治国家的重要内容之一。以美国为代表，其将公众诉求表达与行政程序规则的建立和完善统一起来，将公众诉求表达与司法审查制度的完善结合起来，将公众诉求表达与立法的社会参与结合起来。

就目前来讲，公众诉求表达机制的立法应当是制定一个能够统摄其他下位规则的典则，先使我国的公众诉求表达机制形成雏形，如果这一步的立法行为没有完成，公众诉求表达机制的法律建构就无法进行下去。第四，公众诉求表达机制的最高点是司法制度。

⑩一定意义上讲，法治内涵中包含了法律所涉及概念的统一性问题。第三，公众诉求表达机制的法渊源是实在法。

统一性使公众诉求表达具有合法的存在基础，而对立性又使政治机制承担着接受公众诉求表达并予以有效处理的义务。即是说，公众诉求本身不是社会问题而是政治问题。

作为公众诉求机制的法律建构来讲必须对有关的利益因素有所考虑。其尽管以政策的形式表现，但不能因其政策性否认对其进行建构的法治特性。其中被改变的意志实质上是在迫于无奈的情况下而为之的。公众诉求表达的内容无疑是实体权利与义务，这些实体权利与义务是诉求的标的。

我国近一段时期以来的一些事情已经充分证明公众诉求表达非法律化所带来的不规范的后果。①在笔者看来，这个整合必须将落脚点定位于法律规范之中。

那么，作为合法化的公众诉求表达其存在的基础是宪政制度。(19)参见张淑芳：《行政法援用研究》，中国政法大学出版社2008年版，第46—51页。

龙宗智：《关于大调解和能动司法的思考》，《政法论坛》2010年第4期。吴英姿：《大调解的功能及限度：纠纷解决的制度供给与社会自治》，《中外法学》2008年第2期。

由此可见，宪法及其由宪法机制表现出来的宪政制度是公众诉求表达机制化的法律基础。纠纷解决制度和机制的建构应当与公众诉求制度和机构的建构结合起来考虑。公众诉求表达使公众与政府的关系有了相对理性的形式，在公众诉求表达不在法律规范之内进行时，政府对公众的绝对控制就不可能得到根本解决。进一步讲，在法制国的理念之下形成的诉求表达路径还不能认为就是符合法治精神的公众诉求表达路径。

基于此，对公众诉求表达的诸多路径进行有效整合已成为我国建设法治国家的重要内容之一。从理论上虽可以被纳入信访形式，但这样的行为在法治实践中却并不被认可。

三则，也许非实在法的一些精神对公众诉求表达的实在法形式有所影响，在一定条件下甚至有所决定。由此可见，我国一些学者仅仅从法的层面解读法治，将法与其他社会因素割裂以后解读法治就必然得出关于法治的不合乎逻辑的结论。

换言之，我国公众诉求表达的路径和形式就目前状况来看，离法治国家的诉求表达水准还有一定的差距。公众诉求机制在一国的建构和对建构过程的诸种来自于社会的主张，其实都不直接涉及公众实体上的权利与义务，所涉及的仅仅是程序上的权利与义务。